□晚報記者 王興棟 整理報道 製圖 任萍
  國企不是中國獨有的事物,國企改革也非只有在中國才有必要。西方的一些國家如英法等都有國企,美國自由市場經濟的程度更高,國企相對很少,但也存在。本文將介紹一下國外國企改革的做法。
  英國:國企改革核心是私有化
  英國是工業革命的發源地,存在有不少國有企業,而英國對國企的改革最著名以及影響最大的例子就是撒切爾夫人上臺之後執行的一系列政策。1979年撒切爾上臺之前,英國經濟面臨著嚴重的問題,一方面經濟增長缺乏動力,另一方面則又面臨通貨膨脹。根據傳統的經濟學理論,經濟增長乏力應該面臨通貨緊縮,高增長才容易產生通脹,為此人們把英國面臨的經濟難題稱為“英國病”。而撒切爾夫人成為首相後,這一現象得到了徹底扭轉,也開始了長達數十年的國有企業私有化過程。
  和所有需要解決滯脹的國家一樣,撒切爾內閣執行了有計劃有步驟的推行國有企業的私有化的新經濟政策,與此同時,在財政戰略上堅持以貨幣主義為主的緊縮政策;一方面放鬆政府管制,鼓勵市場競爭;一方面改善投資環境,積極引進外資。
  由此可以看出,撒切爾對國企改革的核心就是私有化。但私有化有幾個關鍵問題:一、怎樣私有化?二、如何保證國有資產不流失?三、私有化過程中如何進行監督,平衡政治和商業的關係?
  關於如何私有化,英國出售國有股遵循的是先易後難的秩序,優先級的是盈利的國有企業。1979年~1988年,英國石油公司、英國宇航公司和英國電信公司這些效益不錯的企業先被私有化。效益不好,沒有盈利的公司則以私有化為目標進行內部管理整合,直至盈利,再接著被賣出。在1989年以後,電力公司和自來水公司這些壟斷行業的國有企業才陸續被出售。
  而關於國有股減持的比例問題,則做得比較謹慎。以英國電信公司為例,當時若一下子全部將之推向資本市場,幾乎無法找到可以接手的下家,整個股票市場也很難承受。因此政府就採取了逐步減持的辦法,先是百分之十幾的比例,再逐漸增加到百分之二十幾,再到49%,最終國家不擁有控股權。英國政府努力使這個過程平穩,隨著國有股的減持,而利潤和競爭力不斷增加才堅定了政府私有化的信心。
  保證國有資產不被賤賣,英國政府有一套完整的體系來應對。首先是法律和法規的約束,英國在國有股出售之前,會在主管不同產業的政府部門外成立獨立於政府的私有化立法和政策制定委員會,由他們聯合公眾的意見來制定相關的法律和法規,使私有化的進程可以在制度上有了保證,避免人為的干擾。然後政府任命一些專業人士對國有資產進行評估,這些專業人士涵蓋了金融、財務、證券以及管理、法律等各方面。由這些專業人士提交報告,儘量爭取把國有股賣個好價錢。為了防止國有資產流失,議會要求國家審計署對私有化之前和之後都要審計,為此專門設立了國有資產私有化績效審計司。在這種更為立體的體制下,國有企業的私有化過程進行得比較順利。
  撒切爾的這些改革措施對英國經濟的發展起到一定促進作用。但從現在來看也帶來不少問題,這主要就是2008年金融危機發生之後,很多人將其原因歸結於當年撒切爾夫人倡導的私有化和放鬆監管理念。另外,國企私有化帶來不少社會問題,當年因此而下崗的職工在今年她去世的時候甚至放鞭炮慶祝。
  法國:在產權和治理上下手
  法國經濟中國企的占比相對於其它西方國家而言應該算是比較高的。2010年底,法國國有經濟比重約6.5%,國家直接持有57家公司股份,其中有13家上市公司,總資產規模約6600億歐元。很多大牌的法國公司實際上都是國有企業,比如石油公司道達爾公司以及法國電信等。法國的一些國企也面臨著嚴重的經營問題,比如法國電信,曾經一度巨虧。法國對國企的改革,一方面有私有化的成分,另一方面則主要是強化公司治理。
  2003年,法國在財政部之下設立國家參股局,負責管理國家所有投資。其職責是:使其管理的企業符合市場標準;作為一個專業投資者;為國家股份創造長期價值,即最大化國有資產組合價值;將政府的所有權政策與國家的經濟、產業與社會發展相協調;有一個清晰且長期的產業政策,及對人力資本給予特別關註。
  法國還對國有企業實行分類管理,很多國有企業都由單獨法律對其業務邊界和國有股最低比重等加以明確。其國企主要分佈在具有一定戰略意義的領域,如國防、媒體、能源、交通、基礎設施、金融服務等領域。具體管理則分為交通、基礎設施與媒體處,能源處,電信、航空與國防處三個行業處室進行。
  法國的這種管理模式較好體現了有權力但無利益、有參與而不干預的精神,國家所有權機構僅是一個專業化的股東代表。國家所有權機構規範行使股東權利:法國國家參股局的主要職責是促進國有企業改革公司治理,指導國有企業的資產運行,如上市、出售、併購等,並務實推動國有實體的結構化改革。在企業治理方面,國家參股局與公司管理層通過雙邊會議緊密合作,併在董事會中派出代表,在國企戰略、審計、薪酬等方面進行審查。國有股董事不在企業拿取任何報酬。
  私有化方面,2005年法國政府曾連續推出國有企業私有化重要舉措,先後出售法國電信、法航的股權,並計劃推動法國電力公司、巴黎機場、高速公路企業以及全球最大核電企業阿萊瓦集團的私有化進程。法國政府此舉主要目的在於拉動經濟增長、增加就業機會。前總統薩科齊2007年上臺之後,也是力推私有化計劃。然而到了2008年,全球金融危機爆發。私有化改革遭到強烈抵制,有關國營鐵路私有化的計劃更是引發工人連續罷工。薩科齊諸如延遲退休等改革措施甚至讓他無法在2012年競選連任。
  因此,法國的改革措施沒有英國那麼極端,或許更值得中國借鑒。
  俄羅斯:休克療法帶來巨大問題
  國企改革最慘烈的是俄羅斯。1992年,蘇聯解體後成立的俄羅斯聯邦,從西方經濟高參那裡,引進“休克療法”,進行了一場激進的經濟改革,希望藉此跨入市場經濟軌道,躋身西方發達國家之列。不料事與願違,俄羅斯經濟非但沒有起色,反倒陷入了空前的危機。不顧國情盲目改革,使俄羅斯付出了慘重的代價。
  俄羅斯聯邦成立之初,繼承了原蘇聯的大部分家底,這當中包括很多國有企業。然而這些企業都嚴重缺乏活力,再加上俄羅斯負擔著上萬億盧布的國內債務和1200億美元外債,改革刻不容緩。作為前蘇共的反對派,葉利欽認為,50年代以來的改革,零打碎敲、修修補補,白白斷送了蘇聯的前程。痛定思痛,俄羅斯要避免重蹈覆轍,重振大國雄風,不能再做小腳老太太,應該大刀闊斧,進行深刻變革。此時,年僅35歲的蓋達爾投其所好,炮製了一套激進的經濟改革方案,葉利欽“慧眼識珠”,破格將其提拔為政府總理,1992年初,一場以休克療法為模式的改革,在俄羅斯聯邦全面鋪開。
  休克療法的一個重要環節就是大規模推行私有化。在蓋達爾政府看來,改革之所以險象環生,危機重重,主要在於國有企業不是市場主體,競爭機制不起作用,價格改革如同沙中建塔,一遇風吹草動,便會轟然倒塌。國有企業改革,最省事的辦法莫過於私有化,企業成了個人的,豈有辦不好之理?為了加快私有化進度,政府最初採取的辦法是無償贈送。經有關專家評估,俄羅斯的國有財產總值1.5萬億盧布,剛好人口是1.5億,以前財產是大家的,現在分到個人,也要童叟無欺,人人有份。於是每個俄羅斯人領到一張1萬盧布的私有化證券,可以憑證自由購股。然而拿到私有化證券的普通民眾沒有資金來通過收購更多的證券獲得一家企業的經營權,轉讓證券成了很多人的現實選擇。如此一來,在大家都拋售證券的情況下,一些有錢人就能以極低的價格獲得一些企業的控制權。俄羅斯後來出現的寡頭就是這次私有化改革的最大受益者。
  作為這種改革的結果,國有資產出現大面積流失,企業私有化之後也未能改善經營狀況,俄羅斯經濟陷入嚴重困境。這次失敗的改革不僅使俄羅斯付出沉重的經濟代價,同時也出現嚴重社會問題。有研究表明,正是因為這段私有化的歷程,導致大量工人失業,這一時期俄羅斯男性的死亡率急劇上升,死亡的青壯年人數超過百萬。普京上臺之後,對私有化改革的成果進行清算。他對寡頭下手,前首富霍多爾科夫斯基被判刑,另一寡頭別列佐夫斯基流亡英國,清算寡頭之後他將一些重要企業收歸國有。
  應該說,普京的做法是對當年過度私有化的一種糾正。這並不表明國有化就不存在問題,根據俄政府2011年至2013年國企私有化方案,俄羅斯計劃對俄石油公司、鐵路公司、儲蓄銀行和外貿銀行等10家大型國有企業的國有股進行減持。這麼做的目的一是增加財政收入,另一方面也是為了優化經濟結構,促進競爭。
  美國:聯邦公司經濟占比不大
  美國的聯邦公司可以稱為是美國的國企。但何謂聯邦公司,在美國也是一個從過去到現在,幾十年議論不決的問題。法律文件和政府報告,以及學術探討都曾給出若干聯邦公司的定義,但卻始終未得統一。甚至不同的立法文件對聯邦公司也有不完全相同的解釋。因此有的學者甚至認為,“聯邦公司不應被視為一種特殊類型的組織形式,實際上它們都是獨一無二的產物,作為一個群體,它的特點就是每個公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財產和控制的結構。”聯邦公司未必就是政府所有,它可能是聯邦政府控制或者特許經營的組織,採取的是私人企業的治理模式。比較常見的聯邦公司比如金融危機期間發揮重要作用的聯邦貸款公司,以及美國全國鐵路旅客公司、美國郵政等等。
  2008年金融危機發生之後,美國對“兩房”進行國有化,這兩家公司雖然是私人所有,但卻帶有政府性質。國有化之後,基本上就真正成了國有企業。這兩家公司雖然幫助解決了很多人的住房融資問題,但自身也存在著很大的經營管理問題。不僅如此,在金融危機期間,美國政府還通過救助的方式控股了一些企業。但隨著危機的逐漸消退,美國政府採取的做法就是出售股份將企業私有化。至於“兩房”,政府改革的思路就是要降低政府的參與度,鼓勵私營資本進入住房融資市場。從本質上講,也是國退民進,和私有化無異。
  總之,美國的“國企”改革對中國借鑒性不大,因為其國企在經濟中扮演的角色相對很小,美國的經濟文化崇尚的就是經濟自由主義,小政府、大社會。政府本身就應該小,何況國企!
  ■記者觀察
  國企為何要改革?
  我們經常會說國企改革,但從來不提私有企業改革,這本身就說明問題的關鍵在於其名,而其名反映的是產權不同。從這一點來說,國企改革繞不開產權改革,上述各國的做法也無不包括從產權上著手。所區別之處只是程度的不同而已。
  但說到產權問題,還有另外一個問題需要釐清,也就是為什麼會存在國企。要不然,將國企改為私企豈不是一切都解決了?歷史經驗也表明,事情遠沒有那麼簡單。實際上,國企的存在主要有兩大層面的因素,一是一些戰略性行業,政府要控制,二是一些偏公益性的行業,利潤較低,民營企業不願介入。而國企之所以需要改革,主要是因為其經營效率不高。私營企業作為一個整體不需要改革,核心原因就是如果某企業經營效率不高,它可以被市場所淘汰。但國企由於其存在的兩大前提,不能隨便被淘汰出局,因此才存在改革的必要。
  鑒於此,上述各國的經驗表明,國企改革就是兩個方向,一是產權改革,針對那些非戰略性行業的國企應該儘量私有化,使其成為和私營企業一樣,如果經營不善能夠淘汰出局。而戰略性的行業以及公益性行業,改革的目的就是增加透明度提高效益,也就是從治理結構上入手。明晰了這兩個大方向,具體操作就是細節問題。  (原標題:國外國企改革重點在產權和治理)
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